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城鄉改革發展動態第15期:從農村搬進城鎮的脫貧攻堅之路 ——貴州省易地扶貧搬遷調研報告

來源:城市中國網 發布時間:2020-12-07 點擊次數:1090

聲明:《城鄉改革發展動態》所刊載文章版權歸中國城市和小城鎮改革發展中心所有,如需轉載,請注明來源為“中國城市和小城鎮改革發展中心《城鄉改革發展動態》”,違者必究。

        近年來,貴州從經濟發展相對落后、耕地資源匱乏、生態環境脆弱、基礎設施建設滯后的省情出發,按照與新型城鎮化相結合的工作思路,整體謀劃、有序推進易地扶貧搬遷工作,形成了“六堅持”“五體系”的有效做法,較好解決了“挪窮窩”與“換窮業”的關系,實現了一次搬遷與長遠發展相結合,具有一定的借鑒意義。

從農村搬進城鎮的脫貧攻堅之路

——貴州省易地扶貧搬遷調研報告

易地扶貧搬遷工程是“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”?!笆濉逼陂g,全國實施易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口1000 萬人,其中,貴州省搬遷貧困人口150萬,占全省貧困人口的1/3、約占全國搬遷貧困人口的1/6。加上同步搬遷38萬人,全省計劃搬遷188萬人,是全國搬遷規模最大、任務最重的省份。近年來,貴州從經濟發展相對落后、耕地資源匱乏、生態環境脆弱、基礎設施建設滯后的省情出發,按照與新型城鎮化相結合的工作思路,整體謀劃、有序推進易地扶貧搬遷工作,形成了“六堅持”“五體系”的有效做法,較好解決了“挪窮窩”與“換窮業”的關系,實現了一次搬遷與長遠發展相結合,具有一定的借鑒意義。

一、主要做法

貴州省著重在搬遷誰、搬到哪、怎么搬、搬后怎么辦上下功夫。

(一)搬遷誰?堅持以自然村寨整體搬遷為主,50戶以下、貧困發生率50%以上的自然村寨實行整體搬遷。零星搬遷對象必須是建檔立卡貧困人口,納入搬遷的非貧困人口必須是自然村寨整體搬遷的同步搬遷人口?!笆濉睍r期,全省整體搬遷自然村寨10090個,約占全省自然村寨總數的13%、農村人口的6.8%。

(二)搬到哪?一是堅持城鎮化集中安置。根據搬遷對象意愿,選擇經濟要素強、創業就業機會多、人口承載容量大的縣城(含市、州政府所在城市)和中心集鎮進行安置,使安置點靠近產業園區、旅游景區、交通樞紐等地。建設用地按照“地隨人走”的方式,由遷出地按遷出人口數量、以城鄉建設用地增減掛鉤方式對騰退的土地指標進行“漂移”。二是堅持以縣為單位集中建設。規劃實行“多規合一”,所有安置點須由縣級政府統一建設管理,并嚴控建設成本和住房標準。從選址設計到建成搬遷入住,項目建設周期一般為18個月。三是堅持以崗定搬、以產定搬。開展就業市場與搬遷勞動力“雙向調查”,根據安置地可就業崗位和可脫貧產業合理確定安置點建設規模。

(三)怎么搬?一是層層建立搬遷指揮部,實行黨委、政府分管領導“雙指揮長”制。二是堅持省級統貸統還。省政府成立省扶貧投資開發有限公司,承擔融資和還貸責任,市、縣兩級集中精力抓搬遷。按人均6萬元的投資標準,總投資達1128億元。三是堅持不讓貧困戶因搬遷而負債。實行建檔立卡貧困戶人均自籌不超過2000元、戶均不超過1萬元,同步搬遷非貧困人口人均自籌不超過1萬元的政策,降低了農民搬遷的成本。

(四)搬后怎么辦?2016年,貴州省提出了“五個三”生計保障和后續扶持配套政策,即盤活承包地、山林地和宅基地三大資源;統籌就業、就學和就醫三大民生問題;銜接低保、醫保和養老保險三類保障;建設經營性公司、家庭農場、公共服務站三類場所;建立集體經營、社區管理服務、群眾動員組織三種機制。2019年制定《關于加強和完善易地扶貧搬遷后續工作的意見》及7個配套文件,構建了基本公共服務、培訓和就業服務、文化服務、社區治理和基層黨建“五個體系”的制度性安排。

二、主要成效

截至2019年6月,貴州省完成搬遷入住183.25萬人,其中貧困人口150.56萬,提前一年半完成中央下達的搬遷任務。這種與城鎮化相結合的集中安置方式,土地利用效率高,周邊配套設施全,受到基層干部和搬遷群眾的普遍歡迎,為長遠發展打下了堅實基礎。

(一)搬遷戶家庭收入實現多元化。一是工資性收入。對搬遷勞動力實行全員培訓,95.3%的搬遷家庭實現1戶1人以上就業。二是財產性收入。有的地方引導搬遷群眾將承包地流轉出去,獲得穩定的流轉收入;有的遷出地引入經營主體,把搬遷戶聯接到特色產業上,盤活“三塊地”入股分紅。三是經營性收入。通過盤活社區門面、商鋪等資源,引導搬遷群眾從事力所能及的生產經營活動。

(二)搬遷群眾生活服務得到改善。一是搬遷群眾城鎮安置人均居住面積20平方米,實現了“居者有其屋”。二是符合條件的搬遷貧困農民享受了“農低?!鞭D“城低?!闭?。例如,黔西南州冊亨縣搬遷貧困戶由農低保的人均340元/月提高到城低保的人均590元/月。三是搬遷貧困家庭子女同等享受城鎮優質教育資源,阻斷了貧困代際傳遞。

(三)遷出地自然生態環境得到改善。一是促進了生態修復。舊房拆除后對宅基地進行復墾復綠,利用退耕還林政策對25度以上坡耕地進行生態修復,防止水土流失和石漠化,有效破解了“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環。二是初步建立了環境保護與農民收入掛鉤機制。2018年貴州省啟動實施單株碳匯精準扶貧試點,按每株碳匯3元/年價格計算,貧困戶在2畝林地里種植450株樹苗,可實現年均增收1000余元。

(四)促進了新型城鎮化建設和經濟發展。2017—2018年,全省共安置143萬人,其中縣城(含市、州政府所在地)安置127萬人,占88.9%;中心集鎮安置15萬人,占10.5%。通過搬遷,黔西南州城鎮化率提升了12個百分點,2018年GDP同比增長12%、2019年上半年GDP同比增長10.5%。

三、主要困難和問題

貴州省以“空間”換取“時間”的安置方式是政府主導的城鎮化,時間短、任務重,難免會有一些困難和問題。

一是地方配套公共服務資金壓力增大。省級統貸統還的資金保障機制使得省級層面增加了近千億元的債務壓力。同時,易地扶貧搬遷后續管理服務等資金由縣級自籌,不少縣財政極度困難,基礎設施和公共服務的配套資金自籌不足。以教育為例,在全省易地扶貧搬遷群眾子女入學需求數35.79萬人中,尚有18.31萬人需要通過新、改擴建393所教育配套設施解決,總投資約230億元。

二是存在結構性失業問題。特別是年齡偏大、以農業為主要就業方式、文化程度偏低、語言溝通有困難、不適應企業管理約束的人群,還存在著職業轉換不暢、就業能力不足等問題。

三是農民融入城鎮還需一定時間。搬遷群眾多數來自偏遠地區,不管是文化素質、勞動技能還是社會生活、家庭生活等均與城鎮生活有一定的差距,自我發展意愿不強,存在一定的“等靠要”思想。

四、政策建議

易地扶貧搬遷后的重點要向后續扶持發展轉變,確保搬遷群眾搬得出、穩得住、能脫貧、能致富。

一是多渠道解決后續發展資金問題。加快推進拆舊復墾復綠工作力度,深化開展城鄉建設用地增減掛鉤政策的省內和跨省交易。對易地扶貧搬遷后的“三塊地”實施國家儲備林項目支持政策。搬遷費用自籌部分要讓搬遷群眾自行承擔,防止政府大包大攬。

二是分類解決搬遷群眾就業難題。建立健全就業創業保障機制,開展實用技能培訓,提升搬遷群眾就業能力。針對產業園區、雙創園區、扶貧車間等,政府要加大招商引資、招才引智的政策支持力度。充分利用東西部扶貧協作、對口幫扶和社會幫扶資源,在安置點配套建設有市場前景的產業項目。鼓勵安置點組建建筑隊、家政服務、物業管理公司等,增強自我發展能力。通過開發環衛、安保、生態林管護等公益性崗位解決貧困群眾的就業問題。

三是加快搬遷群眾社會融入步伐。針對大量搬遷移民遷入城鎮,出現的“小馬拉大車”問題,推動遷入地與遷出地聯合辦公,統籌安置區公共服務配置和社會治理。在一定時期內實行“脫貧不脫政策”,持續系統幫扶搬遷群眾。建立健全村民自治、黨建引領、治安防控等機制,確保社區和諧穩定。通過精神文明建設、社會交往交流等途徑,防止社會隔離,使搬遷群眾盡快適應新生活。

     城市和小城鎮中心  張新民


注:

[1]易地扶貧搬遷資金按人均6萬元的投資標準,其中,中央預算內財政補助人均8000元,地方通過專項建設基金、地方債券和金融機構長期低息貸款人均籌集5萬元,建檔立卡貧困戶人均自籌2000元。非貧困戶人均自籌資金不超過10000元。


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