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城鄉改革發展動態第19期:實施“帶宅基地指標”進城落戶政策,推進農村貧困人口市民化

來源:城市中國網 發布時間:2021-01-04 點擊次數:1072

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實施“帶宅基地指標”進城落戶政策,推進農村貧困人口市民化

隨著脫貧攻堅戰接近尾聲,脫貧攻堅工作已轉入解決相對貧困人口的長期發展問題。已有經驗表明,城市為貧困人口提供非農就業機會并保障基本公共服務,城鎮化是解決脫貧和發展的有效途徑。但農村貧困人口勞動就業能力較弱,農村土地權益特別是宅基地使用權是其進城落戶的重要資產。2019年,國家發展改革委等12部門聯合印發了《關于進一步推動進城農村貧困人口優先享有基本公共服務并有序實現市民化的實施意見》,推進農村貧困人口市民化工作。但是調研發現,受農村宅基地市場化退出機制缺失的影響,農村進城貧困人口市民化積極性不高。為鞏固脫貧攻堅成果,實現脫貧人口長期穩定發展,建議加快探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標在流入地使用的政策,以此推動農村貧困人口市民化,并為城市發展提供空間,全面深化改革進程,加快城鄉融合發展,穩定經濟增長,實現一石多鳥的效果。

一、實施農村貧困人口“帶宅基地指標”進城落戶的意義

(一)調動地方政府積極性,保障城市發展用地空間。建設用地空間是影響城市發展的基礎資源條件,越有活力的城市,對人口和產業的吸納能力越強,對土地建設空間的需求也越大,但受限于土地指標的計劃分配方式,造成土地需求和供給的脫節。實施農村貧困人口“帶宅基地指標”進城落戶政策,可以對接供需雙方,滿足城市的需求。根據國務院扶貧辦的數據,我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人,按照人均45.8平米宅基地面積計算,即便僅有30%的脫貧人口“帶宅基地指標進城”,也能帶來11.3萬公頃建設用地空間,對調動流入地政府積極性是個有效激勵。

(二)細化落實“人地錢”掛鉤政策,推進貧困人口市民化。“人地錢”掛鉤的核心是“人往城轉,地隨人走,錢從地出”。允許農村貧困人口“帶宅基地指標進城”,確立市場化的定價機制和要素配置機制,把“人地錢”三者捆綁掛鉤,能夠有效激活掛鉤政策的內生激勵和約束功能。按照全國的土地出讓平均價格[1] ,11.3萬公頃建設用地出讓可以獲得收入約為2.3萬億元,可為每位進城貧困人口提供約10萬元的資金保障,為解決農村貧困人口在城市的居住、醫療、培訓等基本公共服務提供支持。

(三)探索宅基地市場化退出機制,加快城鄉融合發展。自然資源部土地調查成果共享應用服務平臺公布的數據顯示,截至2016年底,我國農村居民點用地為1920萬公頃,人均居民點建設用地高達326平方米。由于宅基地缺乏有效退出機制,隨著農民進城數量的增多,農村建設空間大量閑置,成為沉睡資源。農村貧困人口“帶宅基地指標進城”,是對土地要素城鄉間流轉和優化配置的有益探索。相關探索的成熟和推廣有利于盡快實現進城農民宅基地的市場化退出機制,并推動農村建設空間向城市的轉移,城市資本要素向鄉村的流動,實現城鄉資源要素雙向交換,加快城鄉融合發展步伐。

(四)為貧困人口進城提供初始資本,加快貧困人口進城步伐。農村貧困人口文化程度普遍不高、缺乏職業技能,融入城市難度相對較大,需要為其在城鎮生活就業提供必要的支持。通常來說,農村貧困人口最主要資產是其在農村的土地權益,特別是宅基地,但是受現行土地政策制約,這份資產并不能變現。通過實施“帶宅基地指標”進城落戶政策,可以盤活農村貧困人口的閑置資產,為農村貧困人口在城市生活提供一筆初始資本,推動農村貧困人口融入城市,加快農村貧困人口轉移步伐。

二、政策建議

新型城鎮化建設重點任務提出“探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用”,推動這項政策落實可以首先選擇部分地區進行試點探索,確保改革在可控范圍內進行,同時要強化流入地和流出地政府的責任,并對相關流程予以規范和明確。

(一)指標產生。對已經在城鎮落戶或有穩定就業且有意愿落戶城鎮的農村貧困人口,可根據自愿原則將其在農村的宅基地復墾為耕地,耕地的使用權歸貧困人口家庭,新增建設用地指標定向由流入地使用。宅基地復墾可由農民本人自主完成,也可以由流出地政府組織實施。

(二)指標交易。按照程序規范、交易透明、公開公示的原則,搭建土地指標交易平臺,流入地使用建設用地的單位需通過平臺競價方式獲取用地指標,確定指標交易價格。要充分考慮拆舊復墾成本、生態補償價值等因素,合理確定指標交易的“最低保護價”。

(三)收益分配。建立指標交易所得收益的分配和使用制度。指標收益優先用于覆蓋宅基地復墾成本支出,剩余部分歸進城貧困人口所有,作為貧困人口在城市就業和工作的原始資本和基礎保障。

(四)政府責任。流出地政府要切實保障騰退宅基地的復墾質量,對復墾后的土地,要建立清晰、穩定的土地產權關系。流入地政府要切實保障進城農村貧困人口優先享有培訓就業、子女教育、醫療、住房、社會保障、應急救助等方面的基本公共服務。

 

城市和小城鎮中心  范毅  趙軍潔


[1] 根據國土資源年報,2017年全國出讓國有建設用地22.54萬公頃,出讓合同價款4.99萬億元,每公頃土地出讓價格約為2000萬元。


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