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        • 李鐵

        李鐵:落實戶改政策,還需要做很多事

        來源:財經客戶端 發布時間:2021-02-04 點擊次數:351

        戶籍管理制度改革不是一個簡單的落戶問題,涉及群體利益的結構調整、地方財政的安排、社會人群的分化、社保的繳納、行政區劃、國土空間規劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。

        最近中辦、國辦印發《建設高標準市場體系行動方案》,提出了一系列關于推進戶籍管理制度改革的要求。

        這說明,黨中央、國務院仍然在有條不紊地按照《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)年》和“十三五”規劃的戰略方針,穩步實施和推動城鎮化發展戰略,而且將其納入按照市場規律配置資源和要素的重要改革內容之一。

        戶籍管理制度改革已經持續多年,過去的戶改方案是試圖從不同等級的城鎮實現突破。

        例如,上世紀90年代末和本世紀初提出了“改革小城鎮戶籍管理制度”,意味著戶改是在縣以下推進;進入21世紀后,戶改實施范圍逐漸由縣以下提升到地級城市。

        《國家新型城鎮化規劃》頒布后,中央對戶籍管理制度改革的要求,已經跳出了從城市等級的角度推進戶改的思路,轉變為根據城市人口規模來推進戶改,提出了在大城市,特別是在300萬-500萬人口的大城市要放開戶籍管理制度。

        雖然從戶改要穩步推進的角度考慮,500萬人口以上的特大城市和千萬以上人口的超大城市還是作為特殊情況來處理,但可以看出,中央從城鎮化戰略的角度出發,推動戶改的決心始終沒變。這也說明,按照市場規律來配置要素和資源,是未來深化改革的重要目標。

        戶改事關城市空間再認定

        最新頒布的文件其實也對中國未來行政區劃和城市空間格局提出了要求,比如關于特大城市和超大城市的劃定標準。

        近年很多省會城市和地級城市都熱衷于縣市改區,以增加人口規模和GDP指標。如果按照新增的市轄區規模,成為特大城市的城市數量會不斷增加。如果這樣下去,就會有越來越多的城市和行政轄區被排除在原先的改革政策目標之外。行政區劃調整是一方面的問題,而在城市空間規劃中提出準確的城市概念、范疇和認定標準也十分重要。如果能夠把實體城市從一定范圍的空間內相對獨立出來,并且作為未來認定各類不同規模城市的重要依據,那么戶改政策落實上的一些邊界模糊的問題都可以迎刃而解。

        要進一步貫徹落實中央文件,也對一些概念的梳理提出了新的要求。一是城市和轄區之間的關系。我們通常所認識的城市,往往是把城市的城區和轄區混淆在一起。

        例如,北京是一個超大城市,“北京市”指的是北京的主城區,還是包括行政轄區范圍內所有下轄的小城鎮和農村?又如,東莞市被列為特大城市,但是東莞主城區的人口僅100多萬,行政轄區內還有很多的特大鎮和已經城市化的村莊和街道,與主城區相距較遠,而且這些特大鎮和原村莊生活著大量外來人口。未來對他們推進戶改時,是參照特大城市的標準,還是按照鎮一級的標準來執行?

        上海市最近準備把浦東的5個城區作為城市來對待,這些城市是按照超大城市的標準來改革,還是按照相對獨立的城市來實施改革?還有重慶,對于遠離主城區400公里的諸多市轄區,是否應該排除在特大城市之外來進行改革?

        這類問題既涉及到行政區劃的進一步界定,也涉及到中國城市化空間格局的確定。這些問題如果不能進一步明確,不能對標準進行界定,顯然會影響到黨中央、國務院有關政策的落實。

        雖然都市圈和城市群在有關文件里多次被提到,但涉及到有關政策的具體落實。比如,如何界定都市圈和城市群范圍,仍然有待進一步明確。

        現在被認定的城市群有19個,在空間上處于不同地區,而且發展差距懸殊。中西部地區與東部經濟發達地區的城市群和都市圈在公共服務水平上差距過大,會直接影響到戶改政策的落實。而且,如果沒有明確的城市群內部的行政區劃劃分標準,不能解決公共服務水平差距的問題,都會在很大程度上影響戶改的順利推進。因此這項政策的落實還是需要有關部門的進一步探索和研究。

        按照很多學者對都市圈的認識,百萬人口的中心城市輻射的范圍就可以作為都市圈。那么,可能在中國,千萬或者至少500萬人口以上的中心城市周邊輻射的范圍均可作為都市圈。那么都市圈的范圍應該有多大,如何來界定?如果按照行政區劃的邊界來確定,那么這與特大和超大城市有什么區別?如果要打破行政區劃重新劃定邊界,那么這后面涉及的內容更多。例如,北京市副中心周邊的北三縣,在行政區劃上隸屬河北,但是距離副中心僅幾十公里,在輻射范圍內與北京市副中心有著直接的聯系。這些問題已經超越了城市規模的范疇,需要在行政區劃和城市空間格局的規劃上給予明確的認定,才有可能推動相應的戶籍管理制度改革。

        戶改事關重大利益調整

        推進戶改的另一個關鍵問題是,如何區別對待人口流入和流出的城市和地區?當前戶改的現狀是,人口流入地區的改革難度大,人口流出地區的改革難度小,甚至已經基本放開。因此,在確定城市群和都市圈時,一定要考慮到人口流入地區和流出地區的差別,而不能簡單地只考慮城市規模。

        在人口流入地區,哪怕是一個鎮,推進戶改的難度都遠遠大于人口流出地區的一個地級市。因為當外來常住人口總量和占比都很高的情況下,戶改要面臨著當地原有戶籍人口的巨大阻力。例如,東莞的長安鎮,外來人口最多時有60多萬,而本地戶籍人口不到5萬,外來人口是戶籍人口的十多倍,如果在這里推進戶改,難度可想而知。

        戶改涉及的另一類問題是落戶條件。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的要求,實現農業轉移人口和外來人口市民化,可以實行居住證和積分落戶制度。對于人口流入城市和地區來說,這種積分落戶的條件十分嚴苛,不僅僅對學歷、年齡有較高要求,而且還對技術職稱和業績等有要求,大多數外來人口并不能夠達到落戶標準。

        而且,不同地區的標準相差很大。比如,江蘇的南通和蘇錫常雖然都是人口流入地區,但差別就非常大。雖然政策上要求各類落戶和積分的標準可以互通,但是具體到城市又千差萬別。在有些中心城市,只要有大學學歷,就可以直接落戶,而在另一些城市,條件和難度就又增加許多倍。雖然看似城市人口規模差不多,但是經濟發展水平和公共服務水平存在巨大差距,導致北方一個省會城市的人口可能很難在珠三角的縣級市甚至特大鎮落戶。

        在中國,各類改革政策的落實,都涉及到重大利益結構的調整。很多城市即使是小城鎮,由于外來的常住人口太多,相應的公共服務和社保的預期投資也就很高。過去幾十年戶籍管理制度改革的滯后,也導致了利益關系的嚴重固化。這些不僅關系到外來人口能否落戶,也關系到當地戶籍人口的利益調整。其中的關鍵問題是,當地對原本相對充足的財政和社保資源如何做出選擇,是繼續給當地戶籍人口增加福利?還是分攤給新增人口而降低本地戶籍人口的福利水平的增長速度?

        本世紀初就提出了縣級市以下戶籍管理制度改革放開,但是在人口流入地區,即使是一個鎮,都沒做到放開,這就可以想象戶籍管理制度改革的難度,不但涉及到不同利益群體的人口,甚至還有可能產生社會矛盾。因此,戶改中一些概念的明確、標準的制定、地區差別的平衡、公共服務資源的供給和上級可能提供的政策等,需要通盤考慮。更重要的是,如何深入貫徹落實中央的要求,取得明顯的成效。這不是某一個部門和某一個城市的問題,而是需要在現階段確定的改革目標。

        落實兩辦文件需要有關部門和地方政府提早進行政策儲備,同時也需要擴大思路和視野,開辟新的政策空間,更為妥善、穩步推進戶改政策。

        例如,是不是可以在一些特大或者超大城市周邊的中小城市和小城鎮,提供成本相對低的新發展空間,可以在這里完成外來人口城市化的過渡。在這里不需要更高的標準,而是需要與他們的收入水平等相適合的標準;是不是可以通過行政區劃調整和改革,允許常住人口達到一定規模的一些大鎮設市,但是前提是要落實戶改的要求。如果這樣,我們的市民化速度就會加快一些;是不是可以在國土空間規劃制定的過程中,把實體城市從城市行政轄區范疇中分離出來,按照實體城市空間來確定城市標準,進而區別不同規模的城市。未來,可以通過其他配套改革,落實不同實體城市空間的戶改,并進行相關的行政區劃調整和改革。

        戶籍管理制度改革不是一個簡單的落戶問題,涉及群體利益的結構調整、地方財政的安排、社會人群的分化、社保的繳納、行政區劃、國土空間規劃、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等諸多層面。

        當然,如果能把常住人口市民化和戶改真正落到實處,就會帶動內循環,釋放更多消費和投資潛力,并通過鄉村人口的減少來促進鄉村要素和資源的有效利用,這都會成為未來經濟增長的重要動力之一。

        (作者為獨立經濟學家,中國城市和小城鎮改革發展中心原主任)

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