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        • 李鐵

        李鐵:加快集體土地入市改革,釋放新的土地紅利

        來源:財經網 發布時間:2021-03-02 點擊次數:336

        摘要:發揮集體土地可以直接入市的優勢,讓農村集體經濟組織和農民以可以與企業合作,直接分享土地管理制度改革的紅利。同時,地方政府不需要為了征地支付高額補償,因此也會減少對房地產開發的過度依賴,相應也就減少了一部分政府的壓力。

        在上世紀70年代末和80年代初,中國對農村集體土地進行了兩項十分重大的改革。

        一個是對“三級所有,隊為基礎”的“一大二公”的大鍋飯體制進行了改革,在農地上實行了家庭聯產承包責任制;另一個則是在農村集體建設用地上發展鄉鎮企業,帶動了沿海地區農村的工業化進程。

        前者從根本上釋放了農業生產力,后者則是為農村非農就業提供了空間。即使在當下,沿海經濟發達地區脫胎于原來鄉鎮企業的工業體系,仍占有十分重要的地位,相當一部分工業企業仍然坐落于原來的村莊和鄉鎮中。

        回顧那一輪重大的農村改革,并不是在破除原有龐大利益結構的基礎上進行的。因為那個時候國家極度貧窮,尚不存在邊界明確的利益群體。在各項改革的探索和實踐,包括政策討論層面,實質上是在思想和觀念打開禁錮。而當時的實踐,其實是一種面臨著極度困難的農業農村的經濟形勢倒逼出來的改革。一旦觀念和思想上的阻力被打破,這些改革政策就因為迅速釋放了巨大的農業生產潛力,得到了全社會的擁護,并迅速地在全國被復制和推廣。

        但是,經過幾十年的發展,原有的改革紅利已基本釋放殆盡,種種基于現行土地管理制度的地方自我探索和小修小補,已經不足以破解既有矛盾。找到適應新發展階段的新辦法,降低發展成本,緩解地方城市政府的債務壓力,讓農民能夠更好地分享城市化紅利,進而更為廣泛地調動各利益相關方積極性,對于土地管理制度改革來說已迫在眉睫。

        土地矛盾從何而來?

        改革開放幾十年來,對農地使用權的承包、流轉、租賃和有償轉讓都在有條不紊地進行。但是隨著城市化進程的加快,我們無法繼續孤立地從農村和農業的立場出發去看待未來的變革。

        農村集體土地的所有權和使用權,已經與城市發生了不可分割的關系。隨著城市開發和建設,幾乎所有鄰近城市的農村土地都不可避免地面臨著被征用的命運。所不同的是,原先是征用農地為地方政府的工業化進程開辟空間。嚴格的基本農田保護制度實施之后,轉而征用農村集體建設用地。土地征用中,曾經歷了低價征用和拆遷的過程,一度導致因農民失地而引發尖銳的社會矛盾。

        直到房地產大規模開發后,政府可以獲得土地出讓金,才能給予失地農民高額補償。這樣一來,原來的矛盾逐漸被化解。農民和農村集體經濟組織不再糾結于是否被征地,農民反而熱切盼望著被開發和征用,以便自己的家庭獲得“一夜暴富”的機會,這種情況在城市主城區的邊緣地帶較為常見。

        中國的工業化進程伴隨著城市化進程,當下再研究農村土地問題,實際已經超越了農村本身,須站在城鄉關系的角度上去重新認識土地改革。在此過程中,先是工業化初期通過低成本征用土地完成積累,到工業化中期和城市化發展到一定程度之后,則可以通過城市開發實現高額補償。之所以能實現這樣的轉變,是因為房地產開發成為緩解城鄉矛盾最重要的潤滑劑。

        認識到這點,就可以擺脫過往的糾結——如何盡量減少征收農村土地,以達到保護耕地和保護農民利益的目標,轉向新的思路——建立起農村土地和城市之間聯系的發展模式,通過讓農村集體經濟組織和農民分享城市化收益,使土地管理制度改革成為支撐城市化進程的體制紅利。

        然而,也需要看到用地模式雖然從過去的“低價征地-招商引資-低價補償-產生大量失地農民-引發社會矛盾”模式,轉化為現在“高價征地-招商引資-房地產開發-高額補償”模式,仍面臨新的問題,就是當下發展模式的鏈條取決于房地產開發的規模和可持續性。一旦房地產鏈條中斷,土地征用加補償以及招商引資的模式就會停滯。

        我在研究中國經濟增長時發現,中央針對房地產過熱,以及地方政府對于房地產和土地出讓金過度依賴導致城市債務增加而出臺的房地產調控政策,已經使得各級城市政府繼續依賴房地產開發的傳統模式和路徑遭遇嚴峻挑戰。

        如果城市無法通過房地產開發征收高額土地出讓金,也就無法繼續提供低價用地來招商引資。因為在吸引工業企業的進入時,幾乎不可能彌補對農村集體土地的征地補償,甚至無力承擔工業園區的基礎設施投入。即便可以讓園區的運營企業來承擔征地和招商成本,也會因為沒有房地產開發收益的支持,而難以確保企業的運營,甚至有可能虧損。

        最近有一些四五線城市的產業園區運營商,之所以經營上遇到了嚴峻的挑戰,甚至出現了資不抵債的現象,正是因為對園區發展模式必須要通過房地產來彌補成本這一規律缺乏清醒的認識。一旦出現了政策調控或者遇到外部性危機,這種發展的模式就會因為房地產受阻而導致資金斷流。

        當試圖提出土地管理制度改革的路徑、思路和方法時,就將面臨兩難:如果不提高征地補償,農民和集體經濟組織就不會輕易放棄土地;而提高征地補償標準,又會受到土地出讓金收益減少和房地產調控政策的制約。

        對許多城市政府來說,土地供給不足已成為制約發展的瓶頸,而現在又增加了用地成本上升的困難。這些都直接影響到城市的招商引資、GDP增長、稅收,更影響到就業的增加。

        集體土地直接入市一舉多得

        從當下經濟增長面臨的內外部壓力看,特別是在受到疫情嚴重影響的特殊時期,推進土地管理制度改革的重點,應該放在如何繼續發掘可釋放的潛力上,包括降低投資成本,減少城市和地方政府土地補償的壓力,緩解農村集體經濟組織和農民因征地補償過低而產生的社會矛盾。其中重要一點是,調動各方主體參與變革的積極性,減少改革的阻力。

        從不同的利益主體來看,對于政府來說,需要推動財政增長,需要通過增加投資機會來吸引工業進入,以實現穩定的稅收,還要解決基礎設施建設和各類補償成本提高的問題;對企業來說,想要有相對便宜的土地,還要有完備的基礎設施和公共服務,當然也需要好的營商環境;而對于農村集體經濟組織來說,則面臨著短期收益還是長期收益的選擇。所謂短期收益就是隨時可以變現的補償,長期收益就是通過合作方式獲得未來的收益預期。顯然,如果房地產調控政策仍然持續下去,那么在房地產供給嚴重過剩的城市和地區,農村集體經濟組織和農民獲得短期高額補償的可能性并不大。

        其實,按照以往的改革經驗,以及現有的政策思路,已經提供了未來土地管理制度改革的方法和路徑。重點就是發揮集體土地可以直接入市的優勢,讓農村集體經濟組織和農民可以與企業合作,直接分享土地管理制度改革的紅利。這樣一來,地方政府不需要為了征地支付高額補償,因此也會減少對房地產開發的過度依賴,也減少了政府的壓力。

        通過與農村集體經濟組織的談判,企業可以采取長期的合作方式,改變原先一次性買斷的做法,降低初始拿地成本。農村集體經濟組織可以成為企業投資的股東或是獲取每年企業收益的紅利。集體經濟組織有了長期收益的預期,可以與企業合作或者是自己解決基礎設施建設資金,甚至在符合政策的情況下,通過抵押集體土地,獲取金融支持。實際上在很多發達國家,企業家和土地所有者的合作形式靈活多樣,既有一次性買斷,也有長期合作。

        如果企業能與農村集體經濟組織達成合作,那么可能面臨幾個問題:

        一是如何解決工業園區集中發展和分散發展模式的規劃問題。其實兩者是可以并存的??梢蚤_發房地產、能提供較高征地補償的地區,可以繼續發揮園區集中發展模式。對于那些需要降低企業進駐成本的地區,則可以探索企業和農村集體經濟組織長期合作的模式。事實上,國際上許多大企業都是分散布局,而不是集中于某一個工業園區中。

        二是關于生態環境監管問題?,F在政府對于生態環境的監管能力有了本質提升。同時,政府如果不是作為企業發展的直接參與者,而只是監管方,可以更好地發揮環境“看門人”的作用。在促進企業與集體經濟組織合作的過程中,政府可以提出更為明確的環境、生態和規劃的要求,當然,也需要避免設置過高的門檻。相關政策都需要因地制宜的調整。

        三是現實中可能存在一種情況,一個農村集體經濟組織擁有的建設用地規模不足以容納一個大型企業,那么政府就可以協調周邊村莊進行多方談判,按照規劃實現集體搬遷,搬遷成本可以納入企業與多個農村集體經濟組織的談判,可以討論如何用投資收益去覆蓋搬遷成本。

        四是是否會出現無法管控的“村村點火、處處冒煙”的投資亂象,這點其實不用太過擔心,有關文件中已經提到了加強規劃的作用。政府有很多手段去強化規劃約束和監管。但是要特別注意,從原來政府大包大攬的園區發展模式,轉化為對規劃和設施投入的更細致的監管過程,政府官員的工作量可能有所增加。

        但需要看到,這樣做的好處有很多。城市政府可以通過企業的進駐獲得稅收,緩解財政窘迫;可以帶動就業,增加城鄉居民的收入;有利于集體經濟組織與企業合作帶來長期收益,以促進鄉村振興;農村集體經濟組織在建立長期收益的穩定機制下,對短期行為有所遏制;城市政府從參與者變為監管者,會提高自己的公信力,最重要的是能擺脫長期以來對房地產過度依賴的困局,并帶動經濟增長,促進內循環。

        因此,加快推進相關改革的探索,需要有關部門敢于放權,允許地方進行探索,當然也要求一些城市政府大膽實踐,總結經驗,并得到推廣。

        上世紀80年代初的改革,就是通過地方實踐取得的成果?,F在的改革,更需要發揮地方的主動精神,畢竟改革的目標是解決內循環發展的動力。降低成本,緩解地方政府壓力,調動各方面參與改革的積極性,特別是利用好中央的各項改革政策,都需要給予探索的空間。

        (作者為獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任)

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