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張曉明、連欣:新一輪都市圈規劃編制創新思考

來源:中國經貿導刊 發布時間:2021-04-27 點擊次數:386

張曉明,中國城市和小城鎮改革發展中心助理研究員;連欣,中國城市和小城鎮改革發展中心城市規劃師

來源:《中國經貿導刊》


2019年2月,國家發展改革委印發了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對未來都市圈發展的目標和路徑作出明確要求,并提出圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平,探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。黨的十九屆五中全會明確將建設現代化都市圈作為“十四五”時期推進新型城鎮化的重點之一。實際上,我國都市圈理論研究和規劃編制早已有之,如何在推進區域協調發展和新型城鎮化,以及統一規劃體系建設背景下對都市圈規劃編制進行探索創新,以更好實現都市圈發展被賦予的新時代使命,是新一輪都市圈規劃編制的重要議題。

01、國外都市圈規劃

國外都市圈規劃由來已久,包括以紐約大都市區規劃為代表的美國大都市區規劃、日本三大都市圈規劃、法國巴黎大區規劃、英國大倫敦戰略規劃、德國柏林和勃蘭登堡州地區規劃等,其中紐約大都市區規劃和日本首都圈規劃具有典型代表意義。

(一)紐約大都市區規劃

紐約大都市區規劃迄今編制了4輪。第一次紐約大都市區規劃《紐約及其周圍地區區域規劃》編制于1929年,目標是克服地方城市規劃的局限,以更為廣闊的、綜合的視野來管理城市的土地利用,主要內容是城市的“再中心化”,重點是中心城市的發展。第二次紐約大都市區規劃《鋪開的城市》編制于1968年,目標是針對城市蔓延,建立周邊新城,通過人口的再集聚,阻止都市區爆炸性發展。主要內容是增加就業崗位并將就業崗位配置在新城,提高老城服務設施水平,架構良好交通服務配套設施,解決郊區蔓延和城區衰落。第三次紐約大都市區規劃《風險中的區域》編制于1996年,目標是實現“3E”,即經濟(Economy)、公平(Equity)和環境(Environment)的平衡發展,主要內容方面提出了綠化、老城更新、增強流動性、勞動力、政府管治五項運動,并提出了規劃實施的財政預算。第四次紐約大都市區規劃《脆弱的成功》編制于2014年,主要目標是實現經濟性、包容性和宜居性,主要議題是經濟機會、宜居性、可持續性、治理和財政,并通過這些方面的改善實現區域轉型。

(二)日本首都圈規劃

日本先后編制了5輪首都圈規劃。五次首都圈整備規劃的指導思想都是試圖把東京都中心區部分功能分解出去,具體的分解方向有所區別。第一次首都圈整備規劃編制于1959年,主要在東京建成區的外圍布置衛星城,以控制工業用地等繼續沿建成區向外擴散,從而達到防止首都東京規模過大及已有建成區過密狀況的出現。第二次首都圈建設規劃編制于1968年,提出了將東京作為經濟高速成長的日本的管理中樞,并實施以實現管理中樞功能為目的的城市改造。第三次首都圈建設規劃于1976年出臺,規劃提出了在首都圈中分散中樞管理功能,建立區域多中心城市復合體的設想,致力于發展多極構造的廣域都市復合體,形成多核多圈型的地域結構,這一思想一直延續至今。第四次首都圈建設規劃于1986年制定,規劃提出進一步強化中心區的國際金融職能和高層次中樞管理職能,并將重點放在發展新的產業核心,即形成副都心,把部分產業和政務功能分解出去,緩解中心區的壓力。第五次首都圈基本規劃制定于1999年,這一規劃是在信息化、經濟全球化、日本社會老齡化、國民需求多樣化和環保意識不斷高漲的全新時代背景下制定的,提出日本首都圈的發展目標是要創造一個更具經濟活力、充滿個性且與環境共生、具有安全、舒適、高品質生活環境并可持續發展的區域。

(三)經驗和啟示

回顧紐約大都市區和日本首都圈歷次規劃,有三方面啟示值得借鑒。一是在都市圈范圍界定方面,都基于社會經濟的實際聯系范圍,紐約大都市區是城市化的人口統計區,日本首都圈是城市投資效率的影響區。二是針對不同發展階段及其面臨的問題,有針對性地設定都市圈規劃的主要目標和主題,并伴隨都市圈發展建設,滾動修訂調整規劃。三是將都市圈規劃作為一種問題導向性規劃,用協調的辦法來解決城市發展中的跨界問題,其工作重點是在完備的縱向控制體系中增加橫向的溝通。

02、國內都市圈規劃實踐

(一)20世紀90年代:都市圈規劃起步階段

我國都市圈規劃實踐最早見于20世紀90年代,1995年國務院批準的《南京市城市總體規劃(1991-2010年)》在市域和主城兩個層次法定規劃內容外,特別提出了南京都市圈的概念,即以主城為核心、由主城及外圍城鎮共同組成的高度城市化地區,并提出將南京都市圈作為總體規劃修訂的重點地域。在都市圈范圍界定方面,南京都市圈主要考慮涵蓋完整的長江南京段、歷史文化名城和風景名勝保護、為改善城市生態環境而需要宏觀控制的綠色空間、沿江和跨江的重要基礎設施等方面因素。在都市圈規劃內容方面,重點針對都市圈城鎮布局結構、都市圈產業協同發展兩個方面提出了規劃構想。

(二)21世紀初:都市圈規劃熱潮

到21世紀初,國內興起了一輪都市圈規劃熱潮,具有代表性的包括江蘇省三大都市圈的提出和規劃編制?!督K省城鎮體系規劃(2001—2020年)》提出了在全省構建南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈的設想,并明確都市圈規劃建設的重點是跨越行政區劃界限,以經濟分工與協作為基礎,以交通為紐帶,形成以特大城市為中心的都市圈。隨后,江蘇省建設廳主持編制了三大都市圈規劃,并于2002年分別經省政府批準實施。這是我國率先由省級政府批準實施的都市圈規劃。江蘇省三大都市圈規劃編制過程中提出并貫徹了都市圈規劃內容應根據其所處不同經濟社會發展階段和城市發展水平而各有側重的理念,例如,處于雛形期的徐州都市圈,其規劃以為促進都市圈成長創造基礎優勢為主要目標;處于發育期的南京都市圈,其規劃以促進都市圈一體化發展為主要目的;處于成熟期的蘇錫常都市圈,其規劃以協調都市圈快速發展中的矛盾為主要目的等。這在國內都市圈規劃的理論和實踐層面都具有重要創新意義。

與此同期,哈爾濱市政府于2005年著手組織編制哈爾濱都市圈規劃,將哈爾濱都市圈范圍界定為以哈爾濱市主城區為中心,“一小時”通勤圈(100km左右)為半徑的區域,涵蓋了哈爾濱下轄的5個縣、市和隸屬于綏化市的肇東市。在規劃內容方面,主要包括都市圈城鎮化機制和戰略、經濟協調發展和產業布局、都市圈空間組織、基礎設施和社會服務設施網絡、自然資源開發與生態環境建設、小城鎮發展和城鎮風貌特色、歷史文化保護和旅游體系規劃、重大建設項目庫等。應該說,與江蘇省自上而下推動三大都市圈規劃和發展不同,哈爾濱都市圈更多地由城市政府主導,面向哈爾濱社會經濟聯系的實際腹地和實際需求。

(三)近十年:都市圈規劃趨于理性回歸

近年來,國內都市圈規劃的熱度有所回落,但在一定程度上也反映了規劃編制方面需求理性的回歸,主要表現為在周邊區域中具有高首位度的特大城市開始重視都市圈發展。2014年,《武漢城市圈區域發展規劃(2013—2020年)》獲國家發展改革委批復,規劃重點對武漢城市圈產業布局、城鄉建設、基礎設施、區域市場、環保和生態建設五個一體化提出了具體安排。盡管在名稱上存在“城市圈”和“都市圈”一字之差,但武漢城市圈規劃內容與《指導意見》提出的都市圈發展重點高度契合,可以看作是近年來都市圈規劃的一次重要實踐。此外,2017年國務院批復的《上海市城市總體規劃(2017-2035)》中提出了構建包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山在內的上海大都市圈的設想。目前,上海市正與江蘇、浙江兩省醞釀出臺《上海大都市圈空間協同規劃》,并將湖州納入了都市圈規劃范圍。

03、國內都市圈規劃實踐中存在的問題

(一)規劃范圍基本合理,但存在劃定單元粗顆?;内厔?/p>

除了1991版南京都市圈(總面積約2753平方公里)現在看來更像是都市區范圍外,2002年版的南京都市圈(6.46萬平方公里)、徐州都市圈(4.80萬平方公里)、蘇錫常都市圈(1.75萬平方公里)、哈爾濱都市圈(3.49萬平方公里)、武漢城市圈(5.78萬平方公里)、上海都市圈(4.93萬平方公里)等,按照100公里左右半徑測算,尚屬于合理范圍。在劃定單元方面,江蘇省三大都市圈、哈爾濱都市圈都是考慮實際經濟社會聯系,以縣級行政區為單元劃定,而近期武漢城市圈、上海都市圈則都以地級市為單元整體劃入,在范圍劃定上更多考慮了行政因素和核心城市擴張經濟版圖的決心。

(二)規劃內容趨于全面,但針對不同發展階段都市圈的規劃內容設置區別度不夠

國內都市圈規劃的規劃內容主要包括功能定位和發展目標、空間組織、產業發展、社會設施、基礎設施建設、生態建設和環境保護、區域空間管制協調等,形成了相對完整的內容體系。但一方面沒有針對處于雛形期、發育期、成熟期等不同發展階段的都市圈,根據其需要在都市圈層面解決的重點問題,在規劃內容上進行區別化的選擇;另一方面沒有針對都市圈的發展變化,適時對規劃進行評估和修訂,并從規劃內容有效性的角度對都市圈規劃內容設置進行反思和調整。

(三)規劃發揮了倡導作用,但缺乏保障規劃約束作用有效發揮的實施和傳導機制

國內都市圈規劃明確了都市圈發展的目標和路徑,對于凝聚圈內城鎮發展共識具有積極作用,在提升都市圈影響力方面也發揮了宣傳作用。然而,由于都市圈規劃在規劃體系中的地位不明確,在如何將其規劃內容傳導到圈內城鎮的法定規劃方面,缺乏有效的保障機制,從而導致都市圈規劃的約束力不強。同時,都市圈規劃缺乏約束力也與其內容偏于全面化、理想化存在一定關系,或者說兩者是相互“促進”的,缺乏約束力的規劃當然可以編制得更全面、更理想化,而一旦賦予其約束力,規劃內容則將受到更加審慎、深入地討論。

04、規劃體系變革對新一輪都市圈規劃的影響

2018年11月,中共中央、國務院印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,提出建立由發展規劃、區域規劃、專項規劃和空間規劃構成的國家規劃體系。國內新一輪都市圈規劃編制恰逢規劃體系變革期,如何在規劃體系中找準定位、順應規劃變革趨勢,是開展新一輪都市圈規劃編制需要首先理清的問題??梢詮囊韵聨追矫孢M行認識。

(一)都市圈規劃不是發展規劃

在統一規劃體系中,國家發展規劃即中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要,相應的各級發展規劃即各級行政單元的國民經濟和社會發展五年規劃綱要。都市圈不屬于特定層級的行政單元,因此盡管《指導意見》提出探索編制都市圈發展規劃,但都市圈規劃在統一規劃體系中不應歸類為發展規劃。

(二)都市圈規劃屬于區域規劃

在統一規劃體系中,區域規劃以貫徹實施重大區域戰略、協調解決跨行政區重大問題為重點,是指導特定區域發展和制定相關政策的重要依據。而都市圈的特征之一就是超出核心城市的行政管轄范圍,都市圈規劃也是一種跨行政區的協調型規劃,因而從這一角度看,都市圈規劃應該屬于區域規劃。

(三)都市圈規劃是一種特殊的區域規劃

區域規劃主要以發展規劃確定的重點地區、跨行政區且經濟社會活動聯系緊密的連片區域以及承擔重大戰略任務的特定區域為對象,在規劃內容上以細化落實發展規劃對特定區域提出的戰略任務為主,具有較強的自上而下特征。而都市圈規則具有較強的自發性特征,即由核心城市主導、圈內城鎮共同發起編制?!吨笇б庖姟穼Χ际腥σ膊扇×恕芭嘤l展”的態度,而沒有對發展多少都市圈、哪些都市圈作出指令性安排。在規劃目的上,都市圈規劃也以協調圈內發展為主,落實戰略任務的屬性并不突出。

(四)都市圈規劃不必體系化

也就是說,都市圈沒有必要參照各級行政單元的規劃體系,完整編制一套都市圈發展規劃、都市圈專項規劃、都市圈空間規劃等。隨著統一規劃體系和相關銜接機制的建立健全,我國規劃之間的縱向傳導已經比較完善,特別是空間規劃更強調自上而下層層分解規劃任務和控制指標。在這一背景下,橫向協商型的都市圈規劃面對完善的縱向傳導規劃體系,可以產生的影響是十分有限的,在空間布局等強傳導領域更是如此。如果將都市圈規劃體系化,相當于在現有行政層級之間又增加了一個層級,會導致多個規劃對多個規劃既要向上銜接又要向下銜接的局面,將帶來銜接協調成本的急劇上升。因此,都市圈規劃應當編制成為聚焦重點問題的一本規劃,或者針對在不同層域會表現出不同結構特征和細節的特定領域(如生態環境保護、基礎設施網絡等),編制若干可以真正發揮影響、對縱向規劃體系具有補充作用的專項規劃。這也符合《指導意見》提出的探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃的精神。

05、新一輪都市圈規劃創新的若干思考

(一)合理劃定都市圈范圍

這是科學編制都市圈規劃的前提。要針對不同發展階段的都市圈,以縣級行政區為單元,在科學測算的基礎上結合協作意愿進行劃定,對于成熟期的都市圈,應當以周邊城鎮到核心城市通勤人口占總人口的比重為指標劃定都市圈范圍;對于培育期的都市圈,很有可能尚未產生大規模的通勤聯系,不妨以1小時快速交通可達范圍來劃定都市圈范圍;對于經測算核心城市影響范圍未超出其行政管轄范圍的,則不應編制都市圈規劃。同時,都市圈不能拉郎配,對于一味以擴大經濟版圖為目標、橫向合作界面不友好的核心城市,周邊城鎮應當有權利拒絕加入都市圈。

(二)科學評估都市圈發展階段

這是科學編制都市圈規劃的基礎。不同發展階段的都市圈,其發展目標和面臨的需要協調解決的重點問題不同,相應的都市圈規劃重點內容也不同。因此,需要從經濟社會發展階段、城鎮聯系密度和范圍、產業分工協作程度、基礎設施保障能力等方面,采用大數據、云計算等信息化手段,對都市圈發展階段進行科學、量化評估,并在此基礎上識別都市圈需要解決的重點問題。

(三)推廣“抽屜式規劃”理念

這是新一輪都市圈規劃編制創新的關鍵。都市圈規劃不應追求大而全,編制成剔除對外開放、軍隊國防、民主法治等板塊后的發展規劃,而應根據不同都市圈、同一都市圈不同發展階段,因地、因時制宜建立規劃框架、設置規劃內容。這就需要國家層面在出臺相關指導意見或技術規范時,明確“抽屜式規劃”理念,將都市圈規劃的各板塊內容當作一個個“抽屜”,允許地方在編制都市圈規劃時自主選擇打開哪幾個“抽屜”,從而做到重點突出。這方面,新型城鎮化試點中已經積累了很好的經驗,即國家提出推進新型城鎮化的六個重要方面,試點城鎮可以結合實際選擇其中幾個方面進行重點突破。

(四)創新都市圈規劃體制機制

這是新一輪都市圈規劃編制創新的保障。加快培育發展現代化都市圈,離不開都市圈一體化發展體制機制的改革創新,其中規劃體制的創新應該是難度較小的。既然都市圈規劃是一種自發性的、以橫向協調為主的區域規劃,就不妨創新試行“上收”圈內城鎮規劃權的機制,即圈內城鎮(包括核心城市)按行政層級編制的各類規劃,凡是涉及都市圈規劃相關內容的,在上報審批前首先要通過都市圈協調機構審議。這樣既能保證都市圈規劃的約束力,又能反向作用于都市圈規劃編制,使都市圈規劃更聚焦重點、更具有可操作性。

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