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        馮奎:以數字賦能提升基層智慧治理水平

        來源:中國黨政干部論壇 發布時間:2021-09-01 點擊次數:12929


        “十四五”規劃和2035年遠景目標綱要要求構建基層社會治理新格局,推動社會治理和服務重心下移、資源下沉,提高城鄉社區精準化精細化服務管理能力。中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出做好基層信息化建設規劃,整合基層數據資源,建立跨系統的數據共享交換機制,拓展應用場景,提高基層治理數字化智能化水平。以數字賦能助推基層智慧治理,將成為未來重要發展方向。

         一、數字賦能推動基層智慧治理邁向新階段

        從基礎條件、需求和主體能力等方面來看,數字賦能推動基層智慧治理創新,將迎來新的重要發展階段。

        一是數字基建的迅速發展為基層智慧治理提供了條件。近年來,隨著智慧城市、平安城市的落地建設,智慧社區平臺、雪亮工程、網格化平臺、自助政務服務終端等在基層治理領域的運行,對社會治安與公共服務水平提升產生了重要作用。以云計算、物聯網、人工智能、區塊鏈、數據中心等為核心的數字基建,通過平臺、系統、數據、終端等綜合性應用嵌入治理流程,將可以快速提升基層智慧治理的效能。

        二是疫情防控的數字化創新完成了基層智慧治理的社會性啟蒙。2020年暴發蔓延的新冠肺炎疫情可以說是對基層智慧治理能力的一次大考,以健康碼、密接人群追蹤、通信行程卡等為代表的數字治理應用,以城市服務APP、政務小程序、政務服務平臺為核心的城市服務應用,充分體現了城市基層治理的精細化、科學化與智能化水平,凸顯了基層智慧治理能力建設的重要性。疫情防控形勢要求的大規模、全量化的社會參與,使基層治理的數字化應用滲透和觸達到每一個基層單位、工作者以及個體公眾,對治理的在線參與渠道、智能應用體驗以及網絡協作模式的認知與熟悉,全面提升了基層治理主體與對象的數字素養。

        三是數字政府改革創新發展激發了基層治理的多元化需求。以政務服務、社會治理、市場監管、政府決策等的數字化轉型為主要內容,以政務服務平臺、政務服務APP、政務服務小程序等為重要載體,數字政府改革創新發展已經開始從一體化建設階段進入多元化創新階段,逐漸由在線政務服務創新走向圍繞基層不同人群需求的公共服務創新,由行政審批類辦事服務逐步延伸為涵蓋家政、物業、養老等便民服務領域。而基層治理的聚焦方向與瞄準視角也由純粹的線下街道、社區、村鎮等空間和事務的治理,逐步擴展到線上的電信詐騙、網絡詐騙、隱私泄露等方面的治理。

        四是基層治理參與主體增多且積極性提升。數據要素正在成為創新推動社會治理的決定性力量,而基于開源平臺、開放接口的平臺生態建設下的智能工具供給,也為推動基層治理創新提供了數字能量。在此背景下,一方面,政府機構在解決基層實際問題時可以充分發揮數字化技術的價值,具備更大的創新動力去介入新的治理場景;另一方面,互聯網平臺參與的基層治理生態建設,可以集聚、吸引和激發更多的社會創新主體,充分整合更廣泛的社會力量,并形成更大的網絡效應,推動基層治理創新的試點、示范、借鑒與擴散,可以加快推動共建共治共享的社會治理格局的形成。

         二、數字賦能背景下基層治理需要處理好四對關系

        數字賦能加速推進,服務型政府建設不斷深化,這些都使得基層治理的責任主體處在一個責任和權力“倒掛”的尷尬現狀—在政務公開、公共服務、社會治理與民意暢達方面承擔著最敏銳、最重要的“感應器”角色,而在治理決策、服務創新、監管干預等方面卻困于行政級別不夠、決策資源有限、數據資源缺失等現狀約束,導致無法高效有力地對基層治理問題作出反應。歸結起來,數字賦能背景下的基層治理面對多重挑戰,關鍵是需要關注和處理好四對關系,即權力流程與數據流動的關系、賦能無限與資源有限的關系、個體隱私與公共利益的關系、政府職能與社會所能的關系。

        其一,權力流程與數據流動的關系。基層政府行政權力運行流程面臨數字化的改革與創新,現實權力的運行流程與數據流動之間的關系在改革推進過程中變得相互依存而又頻繁博弈,比如諸多城市推出“多證合一”“先照后證”“一業一證”,但在市場主體的具體操作過程中卻遭遇“貌合神離”的境況,沒有真正發揮權力流程再造的改革創新價值。因此,基層智慧治理能力的提升需要解決的是權力運行流程與數據流動規則如何更為協調與契合的問題。

        其二,賦能無限與應用有限的關系。數字賦能不斷提高效率,但這些效率需要真實世界的相應資源予以支撐。這兩者的匹配度,將是未來的重要挑戰。如果沒有以應用為目標,僅僅強調賦能就將“皮之不存,毛將焉附”。有的地方具有強大的數字賦能基礎設施,但沒有實質性的服務內容,新基建處于浪費閑置狀態;有的地方過度強調在線化,缺乏對于其他手段的整合運用,安全性存在巨大風險。特別是在某些極端情形下,數字賦能因為供電障礙出現“失能”,基層治理需要有應急措施。因此,不能盲目夸大數字賦能,成為數字萬能論者。

        其三,個體隱私和公共利益的關系。疫情期間,健康碼、密接人群追蹤以及通信行程卡等應用,通過對市民個人信息、軌跡的識別應用,確實為高效的疫情防控提供了支撐。而非法流傳于互聯網被泄露的確診感染者信息也為個人合法權利帶來困擾與風險,部分信息是被城市公共部門違規或不當泄露,部分信息則是被鄰居、同事等個人泄露。在維護和顧全更廣泛的公共利益時,如何通過法律規范以及數字化流程控制更恰當有效地保護好個體隱私,這也是基層智慧治理能力建設的一個重要視角。

        其四,政府職能與社會所能的關系。隨著平臺、數據與算法對社會治理的影響越來越大,進一步廓清政府與社會在社會治理過程中的角色、定位與價值,發揮數字賦能背景下“‘政府—社會’二重唱”的治理協作效應,成為基層智慧治理能力建設亟須突破的重要方向。從政務服務平臺、城市APP、微信與支付寶政務服務小程序等在基層治理過程中扮演的角色與作用可以看出,一方面,基層政府在某種程度上向具有網絡效應與用戶量龐大的網絡平臺讓渡了部分公共服務責任,通過其渠道與用戶觸達效率,更為高效地實現公共服務供給;另一方面,網絡平臺所呈現的創新能力、運營效率等反向推動了政府的數字化轉型進程。從我國數字政府的發展進程來看,從基層智慧治理能力建設的角度而言,在制度設計、服務供給與運營管理、體驗創新方面,政府職能與社會所能正在實現新的分工和優化。    

        三、未來基層智慧治理能力走向“六個更全”

        如何從我國城市與鄉村基層的現實需求,來定位“基層智慧治理能力”的核心特征?結合浙江、廣東、上海、深圳、杭州等省市最新的治理實踐,從空間、流程、場景、口徑、介質、對象等方面來看,未來基層智慧治理能力將具備“六全”特征。

        一是場域更全。即基層治理在智慧基礎設施建設方面需要打破區域、空間界限,從天空到地下、從地上到水下,通過泛在互聯網絡實現一體化、全連接的治理模式,構建起全域覆蓋、動靜結合、三維立體的智能化設施和感知體系。

        二是流程更全。即以數據定義每一個城市運行行為的開始與結束。這關系到交通、安全、能源等所有城市運行流程中每一個數據節點,通過每天24小時不停地信息流動與數據積累,每一個城市運行流程都將實現數據留痕,并且可追溯。

        三是場景更全。基層智慧治理能力養成需要一改單極化、單向度的治理窠臼與慣性,實現跨行業、跨界別、跨領域的全場景治理,通過將城市中的生活、工作、娛樂、管理等場景打通,真正做到“一屏觀天下、一數治全城”。

        四是口徑更全。基層智慧治理能力的奠基性能力是運用城市運行不同口徑的數據資源,需要打破單個部門、單個領域的數據“封閉性”,穿透所有領域的數據資源,實現數據資產的增值與數據價值釋放,通過數據的關聯、演繹與印證,創造出新的數據價值。

        五是介質更全。基層智慧治理介質涉及治理工具、治理平臺和治理界面,由于面對不同群體的應用習慣與習慣不一,因此,基層智慧治理介質需涵蓋智能和非智能、自助和非自助等多重形態,以滿足服務對象的可選擇性,呈現智慧治理的包容性。

        六是對象更全。基層智慧治理的對象需要覆蓋城市與鄉村中的人(不同身份及年齡)、物(部件以及動物,如城市養犬等)、事(從一般性民事矛盾糾紛到重大刑事案件)。 

        四、數字賦能推進基層智慧治理的突破口 

        從數字化發展演進來看,我國基層社會治理發展已經歷和正在經歷智慧城市、“互聯網+政務服務”、數字政府、城市數字化轉型、數字鄉村等多輪數字化改革創新浪潮,但由于數字基礎設施建設水平、數據共享開放條件以及不同層級主體的數字素養等限制,仍存在整體統籌建設力度不夠、數據治理能力不足、社會治理場景創新動力不強等問題,在加強基層智慧治理能力建設的新發展格局下,要突破基層治理的瓶頸,未來可從以下三大方向突破。

        一是構建“一桿到底”的頂層設計。從目前地方實踐來看,以浙江、上海為代表的省市已打造省、市、縣(區)、鄉(鎮街)、村(社區)五級聯動的服務體系,以建設行政服務中心、鋪設自助服務終端等持續推進城市治理與服務能力的基層下沉。從廣東省政府辦公廳印發的《廣東省數字政府省域治理“一網統管”三年行動計劃》來看,“到2023年,構建全省縱橫聯動、五級協同的‘一網統管’工作體系”即是其工作目標。因此,在信息化規劃設計、智慧基礎設施建設、智能治理標準體系、數據資源標準規范等方面建成自上而下、共建共享、安全可控的集約模式,將治理觸角扎實有效地伸向社會最底層,這是突破基層智慧治理瓶頸的“首要關卡”。

        二是建立“一表通達”的數據協同體系。無論是“指尖上的形式主義”還是讓基層工作人員不厭其煩地“重復填報”,其核心都是無法實現基層數據的標準化采集、規范化匯聚與價值化應用。浙江省提出的“數據回家”則率先解決了基層數據采集“可報不可用”的問題—即多次重復向上報送數據,但當基層治理需要數據的時候卻無法向上獲取數據。在杭州試點的“一表通”則通過搭建基層“數據倉”、打通條線壁壘、實現數據協同。通過整合基層治理中的表格數據字段,梳理報表涉及條線和所含數據,按照數據標準錄入,并設定“高頻表格”,使基層各部門和社區可根據標簽、字段檢索后自動生成導出表格,極大地減輕了基層日常數據采集填報的工作負擔?!耙槐硗ㄟ_”只是基層智慧治理能力拓展過程中的一個非常細微的場景,但是卻可以撬動長期困擾基層的重復填報、無法共享數據等難題。

        三是打造“一鍵拖拽”的基層便捷應用工具。基層治理需求多元,但治理參與主體的數字素養良莠不齊,這是基層治理的基本現狀。對于基層政府而言,可能存在工作任務繁多,但可用人員以及工作經費有限的情況,在面對基層的現實問題時,由于個人能力限制或部門調配資源的權限所致,存在“心有余而力不足”的窘境。因此,為城市和鄉村基層打造“一鍵拖拽”的基層便捷應用工具,不僅可以幫助基層快速解決現實困難,同時可以激發其創新能動性與工作激情。比如,上海市成立的“一網統管”輕應用開發及賦能中心,為解決基層單位需求響應慢、缺乏技術經驗、應用集約化不足、應用合規性和安全性等問題,以“低代碼”方式逐步打造城市治理應用生態,涵蓋防疫管控、營商管理、協同辦公、聯勤聯動、民生服務等各類應用服務,為基層治理提供多樣化的解決方案。

        (作者馮奎系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長、研究員,合肥工業大學特聘“黃山學者”)

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