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        姜鵬:糧食安全的約束底線

        來源:中國城市中心規劃院 發布時間:2021-08-24 點擊次數:12992

        作者:姜鵬。原文詳見《北京規劃建設》2021年01期《從城鄉融合發展看新時代糧食安全格局構建——兼論我國糧食生產的三大約束和挑戰應對》(責任編輯:劉曉玲),有刪改。

              糧食安全是日益嚴肅的系統性問題,其意涵并非糧食產量能支撐人口總量這么簡單。保障國家糧食安全,需正確處理很多問題,并及時做出前瞻判斷和可行應對。其中,首要的是擺正姿態和摸清家底,不斷明確與認清約束底線。


        引言


        城鄉規劃作為國土空間規劃的重要支撐學科,必須“放眼美麗國土,規劃美麗城鄉”1,既要研究老問題,改進舊辦法,又能適應新變化,破解新難題,“確保規劃能用、管用、好用”2。2018年全國城市建設用地56076平方公里,面積僅相當于耕地的4%。如果說“國土空間規劃”是關于“國土空間”的“規劃”,那么糧食生產作為陸域面積最大的生產力布局,亟需受到高度重視。


        城鄉休戚與共,本應互為依托。長期以來,城鎮化過程中彌漫著強烈的城市“優越感”,以城市視角看待鄉村,以城市規劃覆蓋鄉村,以城市發展犧牲鄉村,經濟利益至上及對鄉村價值的極大忽視,加劇了城市的無序擴張和鄉村的弱化衰落3-5。而在另一方面,部分地區過度傾向于就鄉村論鄉村,忽略鄉村發展的外部支撐,也易流于目標浪漫化、行動理想化6。


        農村不穩定,本質是城市問題7。不管是環境立法的城市中心主義傾向8,還是新農村建設的輸血性認知9,抑或工科思維的“設計下鄉”,都是基于“理想圖景”的傳遞或給予,并未觸及三農問題的根本。城市化取向不僅盛行于城市,也為廣大鄉村所接受,鄉村傳統觀念正被城市所吞噬,而大量鄉村人口及其生活又不得不徘徊于城外。時下熱議的合村并居,或許出發點是好的,想要解決空心化和節約配套成本,但骨子里仍是城市優越性的體現。至于節約出的寶貴土地所釋放的價值,有多少最終轉化為農民長期收益,顯然缺乏有效貫徹。


        這樣的城鎮化絕非“人的城鎮化”。如庫哈斯所言,人類文明最本質的改變來自鄉村,而非城市。農業、農村和農民發展是當前實現四個現代化的最大短板,也是時代賦予國土空間規劃和城鄉規劃學科的重大命題。農業是立國之本,糧食安全關乎現代化大業,鄉村發展面臨越來越多選擇。規劃研究不能只了解城和鎮,而對鄉村發展仍停留在村莊整治的層面。比如先多了解和研究下日益突出的糧食安全問題,嘗試在交流“劃線”經驗之余,思考如何將“四面圍城”的農地、鄉村與城市一起納入整體協同發展的大系統,突破“城鄉對立”的舊有理論和方法束縛,真正實現高效發展、利益共享和風險共擔。


        糧食安全的意涵并非糧食產量能夠支撐人口總量如此簡單,糧食安全是個日益嚴肅的系統性問題。保障國家糧食安全,需要正確處理很多問題,并及時做出前瞻的戰略判斷和可行的戰術選擇10。首要的顯然是擺正姿態和自清家底,不斷明確和認清約束我國糧食生產能力的三條底線:耕地、水和環境。


        中國糧安


        世界抗疫陷持久戰,加劇了不確定。聯合國糧農組織不斷警告,疫情間接引發了糧食獲取問題,會加劇部分國家的饑餓處境;即便糧食充足的國家,也面臨產業鏈斷裂的危機。近年來全球主要糧食生產國庫存大幅增加,對沖了疫情影響,平抑了國際糧價,但仍不足以提供絕對緩沖能力11。世界銀行網站數據顯示,過去60年里,全球谷物(主要是玉米、小麥和稻谷)產量大幅提高,約為同期世界人口增幅的1.6倍,為應對全球性危機打下了堅實基礎。然而,近年來世界饑餓狀況卻趨于惡化,絕對饑餓人數2018年就達到8.216億人12。原因是糧食分布的地區不均,全球只有33個國家能夠自給。聯合國2030可持續發展目標之一即消除貧窮和饑餓。


        中國特色糧食安全之路任重而道遠。1994年,美國學者布朗提出“誰來養活中國”13,引發世界關注。我國人多地少,糧食問題是國家頭等大事?!秶壹Z食安全中長期規劃綱要(2008-2020年)》早就明確,我國糧食安全面臨嚴峻挑戰,糧食供需長期處于緊平衡狀態。經過多年努力,中國走出了一條特色之路,2003至今持續16年豐收,谷物產量連續30年領銜世界,糧食年產量已占到全世界的1/4,為解決全球糧食問題提供了中國方案。2020年,我國糧食總產量達13390億斤,人均占有量約480公斤,早已高于400公斤的國際糧食安全標準線,但距農業強國美國(2690斤/人)仍有較大差距。


        科技創新和配套體系助推連續增產。我國三大主糧產量穩健增長,反映了糧食生產水平的不斷提升。國際比較發現,中國糧食單產仍有較大提升空間。2019年一份報告顯示,全球農業生產率年均增長1.63%,中國及南亞地區增速較快14。國內研究也發現,1985-2010年科技對糧食增產貢獻高達51.7%15,而稻谷高單產主要源于袁隆平等人不懈努力的良種改進16。持續推動我國糧食高產的原因還被歸結為農業支持體系的基本形成,包括農民支持保護體系17、一系列配套政策和調控措施18、持續的農業財政支出與農業固定資產投資19。


        我國糧食生產格局發生了顯著變化。過去幾十年,我國的糧食主產區和主銷區發生異位,十三個糧食主產區的生產能力越來越強,持續貢獻著全國3/4以上的糧食產量和九成以上的增產糧食。北方已然成為新的糧食增長中心,河南、河北、山東、內蒙古、遼寧、吉林和黑龍江七個糧食主產省區占據全國糧食生產的半壁江山,東北地區成為最大的糧食外調區。綜合考量,新的北糧南運格局將長期存在,不但給糧食流通帶來巨大壓力,也引發了不少新煩惱。


        雙增長現象與中國的糧食自給保障。糧食已成為全球重要戰略物資,中國作為人口眾多的發展中國家,尚未掌控國際農產品的流通定價權,不可能依賴大量進口,糧食安全問題尤為關鍵。我國糧食自給率在20世紀末一度達到100.5%,屬完全自給;近年有所下降,保持在90%基本自給線以上,其中谷物自給率超過95%,總體處于“口糧絕對安全,谷物基本自給”狀態。而在連續豐收增產背景下,中國糧食進口量也日益呈現較快增長。究其原因,一是居民對高品質口糧的需求不斷增加,這對未來我國農業種植結構的調整提出了更高要求;二是我國飼料及煉油用大豆的進口量激增,我國是全球最大肉類生產國、消費國和進口國,食用植物油產量位居第二,但油料作物進口依賴度較高。


        耕地約束


        全球比對來看,中國耕地總量大、人均少。世界銀行數據顯示,近五十年來世界耕地面積占各國國土總面積的比例總體呈上升態勢,2016年達11.06%,為15億公頃,而人均耕地面積直線縮減,已降至0.192公頃/人。其中,中國在2016年的耕地面積為1.19億公頃,居世界第四位;總量約為印度的76%,與俄羅斯大致相當;人均僅0.086公頃(1.3畝),世界排名100名之外。


        縱向研究發現,中國耕地面積有過幾次波動。土地“一調”數據為1996年13007萬公頃(19.5億畝),2013年公布的“二調”數據為2009年13538萬公頃(20.31億畝),《中國統計年鑒2018》為2017年134.9萬平方公里(20.23億畝)。數據變動有異,背后隱藏著不少現實問題,期待“三調”權威數據能盡快引發新的思考。


        總量之下,是長期被忽視的實際“適耕”狀況。從耕地全國分布來看,情形已非常不利。一是整體連片的耕地不到一半,部分市縣的耕地區塊甚至支離破碎到無法形容;二是山區耕地占四成多,還有很多是在25度坡以上;三是仍有半數以上耕地沒有配套的灌溉設施20。長期以來小規模、分散化的耕地占補平衡,顯然難以有效抑制優質耕地流失,即便保證了總量,也會影響規?;?,誘發撂荒和引發生態問題21,導致耕地質量和產能得不到保證。


        眾多研究發現,伴隨城鎮化快速發展,中國人地矛盾日趨尖銳,焦點是農地減少和土壤退化22。城鎮化會在土地、水資源和能源等多方面干擾農業,降低糧食生產能力23。城市用地快速擴張直接導致糧食減產24,在適合規模耕作的平原地區,耕地面積縮減嚴重,大量優質高產的耕地資源被侵蝕,這在我國東中部地區尤為顯著25,間接拉高了農業生產成本。進城務工收入日益增長,客觀上導致部分邊際土地撂荒,農村耕地被占用、拋荒和“雙改單”現象突出,影響糧食產量增長26。一些地方不恰當地發展旅游業,也對糧食生產造成不良影響27。


        此外,農業科技進步、糧食單產提高背景下的糧食連年增產,掩蓋了我國耕地質量下降的嚴峻現實。很多地區的耕地有效耕層日益變薄、糧食生產能力正在下降。在我國最肥沃的東北黑土帶,黑土平均厚度已由新中國成立初期的60-70厘米,變為現在的20-30厘米28。此外,西北部分耕地存在土地沙化,東北及沿海部分水田存在鹽漬化現象。而快速城鎮化過程中產生的大氣污染與廢棄物處理也會加劇土壤污染29,降低土壤質量,威脅糧食安全。


        雖然我國高度重視糧食生產,實行嚴格的耕地保護制度,但很多地方犧牲耕地換發展的舊思維仍未扭轉30。2020年之前,我國糧食播種面積剛經歷了連續4年的下滑;耕地的生態與社會價值被嚴重低估,加劇了耕地流失和保護困境31。面對日益嚴重的資源環境問題和復雜的國際形勢,不保護耕地,糧食安全出現問題,經濟社會發展就會受阻32。充分認識和釋放耕地價值,實現數量、質量和生態“三位一體”的整體保護,穩定糧食生產,成為共識。


        同時,耕地分布重心持續北移和北糧南運的糧食生產格局,加劇了我國水土資源的不協調,影響到耕地質量提升33,給糧食安全持續保障帶來新難題。


        水的約束


        水是調節地球生態系統的血液,淡水對生命至關重要。地球71%的表面被水覆蓋,但人類能直接獲取的河流水、淡水湖泊水及淺層地下水僅占全球總水量的萬分之一。而大量研究表明,人類正以史無前例的規模和速度改變著地球水循環,包括地表水抽取、地下水抽取、森林砍伐和其他地表覆蓋變化,氣候變暖導致的冰川融化加速了這一影響34?!妒澜缢Y源發展報告2019》顯示,全球水資源脅迫風險持續升高,中國在內的31個國家存在水資源脅迫風險,22個國家面臨水資源嚴重短缺35。


        地下水一度是人類主要水源,但受重視程度不足,概念也較薄弱。聯合國2030可持續發展目標中最大的潛在沖突可能發生在地下水與糧食安全目標之間,包括消除饑餓和使農業生產率提高一倍36。地球是復雜系統,地下水通過長期記憶調節地表能量和水分配37,其恢復過程非常復雜和困難,多年過度取水會導致地下水位下降和枯竭,破壞依賴地下水的生態系統,持續影響水、糧食和能源安全,廣泛影響基礎設施、社會福祉和經濟38。全球許多地區的地下水都受到威脅,包括數量和質量。地下水枯竭損害了全球主要農業地區的農作物產量,并對生態環境造成負面影響39。如果全球持續變暖,地下水開采將進一步受限,甚至變成不可再生資源40?!妒澜缢Y源發展報告2020》進一步警告,氣候變化、供水不穩和不確定性,正加劇全球水資源利用壓力41。


        中國水資源總量大、人均少,國際比較結果與耕地一樣并不理想。世界銀行數據顯示,2014年中國可再生內陸淡水資源總量為28130億立方米,約占世界總量(428100億立方米)的6.57%;而同期中國人口占世界總人口的比重為18.8%。中國水資源總量居東亞與太平洋地區第一、世界第五,跟美國與加拿大差不多;換算成人均值(2061.909立方米/人),就變成東亞與太平洋地區倒數第三、世界百名之外,僅為世界平均水平(5932.851立方米/人)的34.75%。就年度淡水抽取量占可再生內陸淡水資源總量的比重來看,中國在2014年為21.322%,同比明顯高于中高等收入國家6.703%的平均值,在東亞和太平洋地區也屬較高。而按照聯合國環境規劃署等使用的“可再生水資源依賴率”,中國水資源可從境外河流補充的比率僅為0.96%,在大國中屬較低水平。海水淡化方面除了成本問題,還存在解決環境和健康等問題,短期大量取用仍有困難。


        開源“無門”之下,是中國城鎮化發展背景下日益尖銳的水資源矛盾。中國城鎮化的快速發展,同時伴隨著水資源利用效率不斷提高和需水量的顯著增加42。城鎮化影響了水環境質量,工農業發展均不同程度污染了水資源,加劇了水資源脆弱性43。加上中國水資源時空分布不均,南多北少,東多西少,夏季降雨接近全年一半,且與人口、耕地、礦產等要素的空間分布不匹配44,水資源的約束作用日益顯現45。我國水資源超過八成集中在長江流域及以南地區,北部省份超載突出,西部地區脆弱性高46。聯合國環境規劃署數據顯示,中國黃河流域的水資源開采已經過度。2019年的一項研究也顯示,過去50年我國地表水資源的消耗增量,65%發生在黃河以北,松花江從14%增至55%,黃河從30%增至70%,而干旱流域的比重已經從70%上升到90%左右47。


        當下,水資源成為制約我國耕地糧食生產潛力的關鍵因素。我國糧食主產區的用水矛盾日益突出,北方七個糧食主產省區大多正遭遇嚴重水資源瓶頸;華北平原地下水位逐年下降;即便水資源在北方較為豐富的黑龍江,也是依靠大量抽取地下水為代價,才成長為重要的水稻主產區48。部分地區還存在后備耕地資源多或耕地增產潛力大,但受制于水量或有效灌溉能力無法釋放產能的問題。農業界常認為,灌溉持續增長是實現減少饑餓和貧窮目標的必要條件;但城鎮化研究多主張,通過農業節水等措施來更好滿足工業化與城鎮發展的用水需求49,甚至將如何壓縮農業用水作為破解區域發展的首要選擇50。


        水危機嚴重制約區域和國家可持續發展,水資源成為“最大的剛性約束”,是耕地之外的另一條重要底線。我國人多水少開源難,水資源短缺、水環境污染和水生態受損三大問題長期存在;如何更加科學地“量水而行、因水而宜”,促進人口、經濟與資源環境協調發展,成為刻不容緩的時代命題。身處耕地與水資源的雙重約束下,我國的糧水匹配關系日趨惡化,相當程度上并不利于緩解農業用水壓力51。未來幾十年,水資源將成為全球農業發展的主要制約因素,不解決水危機,就無法獲得可持續的糧食安全。就我國而言,城鎮化是現代化的必由之路,糧食安全是國家頭等大事,創新驅動高質量發展必須敢啃硬骨頭,果斷進行重大體制調整52,深挖各方節水潛力,平抑不當用水需求,重點提高用水效率與效益;善于采取“軟路徑”調劑解決糧、地、水的匹配失衡;積極探索生態增水、國際購水和虛擬調水等新路子。


        此外,還應特別注重不斷創新和實踐“綠色發展”的糧食生產新模式。


        環境約束


        粗放的城鎮化發展模式會導致環境污染和生態破壞問題53,農業生產也是如此。我國目前維持的糧食安全水平,長期是以環境污染和資源消耗為代價的54。農業面源污染一度超過工業污染,成為我國最大的污染源;城鎮人口增加提高了對糧食的相應需求,刺激了農藥化肥的過量使用,造成了污染擴大,加重了工業化過程中的水污染,提高了水資源壓力55。水資源脅迫反過來加劇城鎮化發展對農業用水的擠占,導致越來越多廢水作為灌溉用水回流鄉村,對糧食穩定形成巨大威脅56。工業化造成的嚴重空氣污染和重金屬污染,讓大量耕地深受影響,糧食減產明顯57。這些不利影響還會進一步惡性循環,造成更為嚴重的環境污染、資源浪費、財政負擔和糧農減收58。

        過去普遍認為,經濟發展會加劇環境風險,污染排放與經濟增長呈耦合關系。近期研究卻發現,2015年以后中國的污染排放與經濟增長的關系已經整體趨向于解耦59。對制造業的研究也多表明,環??剂考又睾?,全要素的生產率反而得以提高60,環保政策紅利已經開始釋放。所以,新時代正確處理經濟發展和生態保護的關系,不需再以犧牲速度和效益為代價,糧食生產也如此。

        此外,雖然研究顯示氣候變化或對中國糧食生產相對有利,預測中國在2020-2050年間82%的小麥種植用地將獲得更多降水,有利于作物生長和增產61,但這僅是單方面的假想考量。全球氣候變化作為日漸令人困惑的長期現象,并非單一情景,而是相互關聯的復雜問題,正對人類社會造成深遠影響,其中大多是不利影響。人類活動加速氣候變化,正引發越來越多、越來越頻繁的極端氣候和突發狀況。中國適時提出2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和的遠景目標非常富有遠見和大國擔當,但顯然也對糧食生產模式提出了新的轉型要求。

        保障我國糧食安全,實現糧食可持續發展,必須轉變傳統生產方式,走現代化農業之路,加快土壤修復和污染治理,保護產地環境安全,整治鄉村環境,改善生產生活方式,改變“雙高”投入,實現集約高效發展,倡導綠色消費,培育綠色市場62,63。緩解用水矛盾和保護耕地,僅是保障糧食安全的部分行動。糧食系統作為最脆弱的自然人類耦合系統,與人類社會發展和全球環境變化存在多重相互作用,面臨越來越復雜的挑戰。


        直面挑戰


        糧食安全關系所有人,出了問題就會引發糧食危機并造成深遠影響。糧食安全的概念系由世界糧農組織(FAQ)正式定義和修訂,并于1996年第二次世界糧食首腦會議上進行了第三次表述:讓所有人在任何時候都能享有充足的糧食,過上健康和富有朝氣的生活。其新的定義表述包括充足的供給、獲得的能力,以及兩者的可靠性;而可靠性顯然需建立在未來農業的可持續發展之上??傮w而言,我國糧食安全短期內肯定是有保障的,但仍可能存在更深層次和難以調和的矛盾,隱藏著更大的風險64。


        同時,或許有悖于很多人的認知,農業發展確實一直是人類對環境產生最大影響的行為之一。資源要素擴張導向的傳統農業發展模式,帶來資源破壞、環境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列問題,也制約著自身糧食生產的可持續發展65。明確資源底線,轉變發展模式,在推動城鎮化的同時保障糧食安全66,既要巧妙應對挑戰又要富有創新67,單一維度保持耕地面積或資源數量、環境容量,并不能實現可持續,必須切實轉變發展方式68。


        立足于可持續發展的視角,未來一定是建立在強大的農業現代化之上的,農業生產是地球系統最終超越“行星邊界”的主要驅動力。國際多學科交叉越來越強調“水安全-糧食安全-能源安全-生態安全”的綜合關聯研究,以盡量避免陷入促進經濟繁榮的人類行動當持續到水資源的數量或質量及環境退化導致降低生產力的邊際成本不斷加大到最終阻礙人類社會進一步增長的悲觀境地。而保障糧食安全,城市當然不能也不應置身事外。


        鄉村的衰落、滯后或城鎮的片面發展,都會損害城鎮化質量69;優先發展農業農村,保障國家糧食安全,提高農業質量效益和競爭力,關乎現代化大業的全局和根本。新時代強調“城鄉融合發展”,絕非對以往“統籌城鄉”和“城鄉一體化”概念的簡單替代,而是強調介于實施“統籌”城鄉到實現“一體化”的狀態和過程70。于此,規劃讓城市有機融入鄉村,不是基于市場的妥協,而是正確面對行業和重拾初心。科學規劃和引導全域國土空間的可持續發展,必然是長期和富有挑戰性的重,傳統規劃研究需要學習的還很多。

        :本文系對筆者系列文章的綜述和再思考,部分文獻、數據和觀點來源詳見原文,恕未一一注明)


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