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        許景權:“三區”發展歷程與思考

        來源:中國土地科學 發布時間:2021-08-19 點擊次數:10488

        “三區”發展歷程與思考

        國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心

        許景權




        三類空間即生態空間、農業空間、城鎮空間(這里僅指陸域),“三區三線”中的“三區”指的就是這三類空間。自“三區”提出以來,各界研究相對較少,對其發展歷程,以及在新時期國土空間規劃體系下“是否有用、怎么用”等存在不同認識。







        一、歷程回顧

        (一)“三生空間”的提出(2012—2013年)。

        2012年11月,黨的十八大報告提出“調整空間結構,促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”,將優化國土空間開發格局作為推進生態文明建設的重要舉措。2013年11月,十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,進一步提出建立空間規劃體系,劃定生產、生活、生態空間開發管制界限。2013年12月,中央城鎮化工作會議要求“按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求,形成生產、生活、生態空間的合理結構?!?/span>


        (二)“三生空間”調整為“三類空間”:市縣“多規合一”試點時期(2014—2015年)。

        2014年8月,國家發展改革委、原國土資源部等四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,要求28個試點市縣“探索整合相關規劃的空間管制分區,劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線,形成合理的城鎮、農業、生態空間布局”。這是第一次在國家正式文件中出現“三類空間”,將原“三生空間”以“三類空間”取而代之。全國28個試點市縣探索劃定了“三類空間”,并于2015年9月底上報了“多規合一”試點成果。2015年10月,在試點基礎上,國家發展改革委會同原國家測繪地信局下發《關于印發市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則(試行)的通知》,明確提出了“三類空間”劃分的要求、方法和技術流程,要求各省在“十三五”規劃編制工作中選取試點市縣,探索“三類空間”劃定并在其框架下合理布局經濟社會發展任務等。

        將“三生空間”調整為“三類空間”,主要基于以下考慮:一是“三生空間”相對精細,大尺度空間內生產和生活是難以分開的。二是“三類空間”能夠很好傳導落實城鎮、生態、農業三大主體功能區戰略格局。三是從國際經驗看發達國家通常先劃定城市建設地區、農業農村發展地區、綠色開敞生態地區等綜合功能分區,再細化安排用地布局。四是原土地利用規劃確定的“四類管控區”和原城鄉規劃確定的“三類管控區”,管控重點主要是建設行為,而“三類空間”能夠對空間開發保護進行全面統籌和全域管控。


        (三)“三類空間”到“三區三線”:省級空間規劃試點時期(2016—2017年)。

        28個市縣“多規合一”試點是四部委按照“統一組織、分頭探索”的方式開展的,試點成果雖各有特色,但有些方面并未形成足夠共識。2015年10月,十八屆五中全會提出以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,進一步明確了“多規合一”的方向,解決了試點共識不足的問題,要求在前期基礎上進行新的理論與實踐探索,浙江開化于2016年下半年初步探索形成了“先布棋盤、后落棋子”的市縣空間規劃技術路線,得到了廣泛關注。所謂“棋盤”,主要是指落實主體功能區基本理念和城鎮、農業、生態三大戰略格局,在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)基礎上,摸清國土空間本底特征和適宜用途,進而劃定“三區三線”,形成空間規劃底圖,即“棋盤”,為統籌各類空間性規劃即落“棋子”形成基礎框架。

        2016年12月,兩辦印發《省級空間規劃試點方案》,提出“以主體功能區規劃為基礎,全面摸清并分析國土空間本底條件,劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”,首次將三類空間和三條控制線簡稱為“三區三線”。與市縣“多規合一”試點相比,省級空間規劃試點對“三區三線”劃定的技術方法做了深入探索,海南、寧夏、河南、福建、吉林、貴州等省份結合自身實際進行了各有特色的探索,如寧夏直接在省級層面統一劃定“三區”、與相關省直部門銜接劃定“三線”,在此過程中與市縣進行三上三下互動銜接;福建省以“雙評價”為基礎,在控制性參數的約束下對分區進行優化,形成不同情景“三區”劃分方案。


        (四)機構改革后(2018年至今)。

        2018年機構改革以來,黨中央、國務院相關文件中多次提及“三區三線”?!吨泄仓醒?nbsp;國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(2018年11月)要求“國家級空間規劃要聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地,全面摸清并分析國土空間本底條件,劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界,并以此為載體統籌協調各類空間管控手段,整合形成‘多規合一’的空間規劃?!薄吨泄仓醒?nbsp;國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(2019年5月)要求“科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間,劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線”?!妒屑墖量臻g總體規劃編制指南(試行)》(2020年9月)明確的市縣規劃分區,其中,生態保護區、生態控制區、農田保護區、鄉村發展區、城鎮發展區五類一級規劃分區與“三區”基本對應,可以認為是“三區”的延續和發展。


        二、當前工作難點

        (一)“三區”相關認識有待深化。

        相關文件明確要求在國土空間規劃中統籌布局三類空間,但在工作層面對“三區”的認識還有待深化,如“三區”在各級規劃中起什么作用、怎么劃、怎么用,主體功能區、市縣規劃分區、“三區”之間是什么關系,以及如何實現“三區”在各級規劃之間的傳導等。


        (二)“三區”相關環節脫節。

        一是省級與市縣級脫節,由于省級規劃中缺少“三區”的數量、比例和布局等內容,難以有效約束引導市縣級規劃中的“三區”和規劃分區,缺乏相應調控依據和手段。二是“三區”與“三線”相對脫節,目前“三線”的進展要快于“三區”,二者關系也要明確。三是“三區”與要素布局脫節,“三區三線”的“棋盤”作用尚未充分發揮。


        三、思考與建議

        (一)“三區”具有積極作用。

        一是劃定“三區”是貫徹落實黨中央精神的需要。習近平總書記多次強調要堅持底線思維,把“三區三線”作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。二是落實主體功能區戰略的重要抓手?!叭齾^”是保障經濟社會發展、糧食和生態安全的重要空間類型,表達簡單、易懂,是傳導落實城鎮、生態、農業三大戰略格局的重要途徑。三是實現全域管控的重要載體。在新時期國土空間規劃體系下,“三區”能夠統籌原有空間類規劃分區,便于制定管控規則,實現全域管控,目前的生態保護修復、用途管制都是圍繞“三區”落地的。


        (二)主體功能區、“三區三線”、市縣規劃分區之間的關系。

        主體功能區是國家宏觀治理的手段,通過部署城鎮、生態、農業三大戰略格局,并推動各地按照主體功能定位發展,可在宏觀層面對國土空間與經濟發展進行戰略統籌,客觀上起到了發展規劃與空間規劃“旋轉門”的作用?!叭齾^”與三大戰略格局相對應,進一步在中觀尺度上傳導,如重點生態功能區的縣(區)生態空間占比要大于農業和城鎮空間。市縣一級規劃分區與“三區”可以建立基本對應關系,其中,生態空間對應生態保護區和生態控制區,農業空間對應農田保護區和鄉村發展區,城鎮空間對應城鎮發展區,礦產能源發展區為點狀分布?!叭€”是底線,屬于用途管制區,“三區”突出不同空間主體功能,屬于功能區,“三區”大于或等于“三線”,生態空間大于生態保護紅線,農業空間大于永久基本農田,城鎮空間等同于城鎮開發邊界?!叭齾^”之間和“三線”之間不交叉不重疊??梢哉f,主體功能區、“三區三線”、市縣規劃分區之間可形成相對清晰的對應和傳導關系。


        (三)有關建議。

        進一步統一認識,增強頂層設計和系統觀念,明確不同層級國土空間規劃“三區”主要內容和劃定方法,研究提出管控措施,建立從主體功能區戰略到土地利用的空間傳導機制。


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